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章志远:上海如何率先基本建成法治政府

时间:2018-02-14  来源:未知  作者:华东政法继续教育学院


□章志远 (华东政法大学教授、博士生导师,第八届全国十大杰出青年法学家提名奖获得者)

  

  

□上海法治政府建设在某些环节上可能还存在短板,主要体现在三个方面:

一是缺乏旨在提高政府立法质量的后评估制度; 二是缺乏规范的辅助行政执法制度;三是通过精细化城市治理塑造“新型官民关系”。

□为了实现率先基本建成法治政府的目标,上海未来两年还可继续在顶层设计和基层示范兼顾上精准发力。建议在上海市法治政府建设工作领导小组的主持下,研究制定《上海市法治政府建设促进办法》。

□上海是一座富有文化底蕴的城市,未来要在“崇商”的基础上“崇文”,进一步发挥上海拥有优质社会资源的独特优势,在法治政府建设上走一条政府主导和社会协力的耦合之路。

  

党的十九大报告明确提出,到2035年中国法治国家、法治政府、法治社会应当基本建成。为此,上海应当继续勇于担当积极作为,通过走巩固优势和补齐短板并举、顶层设计和基层示范兼顾、政府主导和社会协力耦合之路,争当全国法治政府建设的先行者和首善区。

巩固优势和补齐短板并举

改革开放以来,上海市委市政府高度重视法治政府建设,已经取得了显著的地方优势。同时,随着依法治国进程的加快,江苏、浙江、广东等兄弟省市近年来在法治政府建设上也取得了重要进展。在法治建设百舸争流的新形势下,上海要实现率先基本建成法治政府的目标,必须走巩固优势和补齐短板的并举之路,形成“人无我有、人有我优”的良好发展态势。

深入总结上海改革开放四十年来法治政府建设成就、巩固现有制度优势并不断发扬光大,是上海率先基本建成法治政府的“制高点”。上海法治政府建设的总体优势至少体现在三个方面:一是通过不断转变政府职能塑造“新型政企关系”。上海在深化行政审批制度改革、推进“放管服”结合、对企业扶优扶强等方面措施得力,需要及时提炼为依法全面履职、进一步优化营商环境的制度模式。二是通过司法与行政良性互动塑造“新型府院关系”。上海法院在全国首创发布审判白皮书制度,主动延伸行政审判职能、积极助推法治政府建设,走出了一条司法与行政良性互动的新型道路。三是通过精细化城市治理塑造“新型官民关系”。上海注重运用法治思维和法治方式实现对超大城市的精细化治理,近年来在交通整治、区域环境治理、烟花爆竹管控、中小河道整治等关系民生改善和社会和谐的重大事项上刚柔并济、有序推进,政府公信力大为增强。这些富有浓郁地方特色、治理成效显著的措施需要及时进行总结提升,形成可复制、可推广的上海经验。

客观分析上海法治政府建设短板、精准对接兄弟省市卓越经验并形成后发优势,是上海率先基本建成法治政府的“着力点”。与邻省江苏相比,上海法治政府建设在某些环节上可能还存在短板,主要体现在三个方面:一是缺乏旨在提高政府立法质量的后评估制度。政府立法质量除了依靠立法机关自身能力提升、发挥公众参与和专家论证在立法过程中的作用外,还需要建立经常性的、类似“体检”的立法后评估机制,确保政府立法质量和对社会变迁的回应性。在这方面,江苏省苏州市多年形成的“委托第三方评估为主”、“充分运用问卷调查方法了解规章实施效果”、“实现规章的立、改、废与规章后评估结论无缝隙对接”等有益先进经验就值得汲取。二是缺乏规范的辅助行政执法制度。身处社会转型时期,行政执法任务繁重与行政执法人员有限之间的矛盾在超大城市尤为明显。虽然上海在一些执法领域已经招募了大批协管人员,但对其身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件等还缺乏较为系统的规定。江苏省苏州市、无锡市和徐州市都已制定了相应的地方规章,其规范和保障辅助行政执法力量的做法值得借鉴。三是缺乏社会组织与政府共治的规范引领。法治政府与法治社会一体建设的战略目标呼唤强大的、拥有自治和共治能力的社会组织。经济富庶的苏南地区注重以法治引领社会组织与政府共治,形成了“政社互动”等诸多具有地方特色的规范性举措。对于社会组织数量庞大的上海而言,需要及时借鉴其他地区经验提升其与政府进行共治的能力。这些法治短板的补齐,有望助推上海更快实现率先基本建成法治政府的目标。

顶层设计和基层示范兼顾

法治政府建设是一项复杂而艰巨的社会系统工程,必须坚持走顶层设计和基层示范相结合的道路。只有行政系统上下联动起来,法治政府建设才能插翅腾飞。2017年5月2日,上海市法治政府建设推进工作会议召开,宣布正式成立上海市法治政府建设工作领导小组,应勇市长亲自担任组长。此举体现出上海市人民政府压实领导责任、切实履行政府主要负责人是推进法治政府建设第一责任人的高度自觉,在法治政府建设进入决战阶段更加引人注目。2017年7月20日,上海市依法治市办公室和上海市人民政府法制办联合发布上海市首届十大依法行政示范项目,彰显出“把上海建设成为法治环境最好的城市之一”的决心。这两项举措相得益彰,初步形成了上海新时期法治政府建设双轮驱动的格局。

为了实现率先基本建成法治政府的目标,上海未来两年还可继续在顶层设计和基层示范兼顾上精准发力。一方面,可以借鉴广州市出台全国首部 《依法行政条例》 的做法,积极回应行政法学理论界关于制定 《行政基本法》 的呼声,在上海市法治政府建设工作领导小组的主持下,研究制定 《上海市法治政府建设促进办法》。此举既能够以地方立法形式总结提炼上海法治政府建设的好经验、好做法,也能够为全国统一的 《行政基本法》 制定提供优质的地方模板。另一方面,可以按照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》的要求,将“上海市十大依法行政示范项目”遴选发布活动调整为“上海市法治政府建设示范创建项目”遴选发布活动,在更大范围内激活基层的积极性和创造性,不断丰富上海法治政府建设的内涵。

政府主导和社会协力耦合

良好的法治环境既是上海这座超大型城市的软实力和竞争力,也是生活在上海的每一个公民、经营在上海的每一个企业的殷切期盼。因此,法治政府建设不仅是一项政府自我加压的事业,而且也是一项社会各方力量协同参与的事业。近年来,上海市人民政府通过搭建行政复议委员会、政府兼职法律顾问等平台,吸引了一批知名律师和学者深度参与法治政府建设事业,取得了积极成效,但仍有进一步提升的巨大空间。上海是一座富有文化底蕴的城市,未来要在“崇商”的基础上“崇文”,进一步发挥上海拥有优质社会资源的独特优势,在法治政府建设上走一条政府主导和社会协力的耦合之路。

上海是我国经济最发达的地区,拥有大量高端的律师事务所,也吸纳和储备了大量优秀的法学人才,这些有力的社会资源亟待政府激活和利用。一方面,政府要进一步加强与上海市法学会、上海市社科联和上海市律师协会的联系,通过各种行之有效的方式吸纳更多来自五湖四海的优质年轻学者和律师汇聚到上海法治政府建设的洪流之中,拓宽上海法治政府建设的视野。另一方面,政府要进一步激发上海市行政法制研究所的活力,充分发挥其交流平台、政府智库的巨大作用。除了加大投入之外,还应当通过公开招标、定向委托等方式吸引更多外部力量着力研究法治政府建设理论问题和前沿问题,大兴调查研究之风,切实提高上海作为世界城市的法治理论水准。只有充分调动法律职业共同体的积极参与,上海法治政府建设才能走得更快更稳。

(来源于《上海法治报》,2018年2月7日,B06版)





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